转基因食品安全的法律问题研究

转基因技术应用的序幕揭开于1974年，名叫科恩（Cohen）的科学家将金黄色葡萄球菌质粒上的抗青霉素基因转到大肠杆菌体内。^{[1] （P23）} 从转基因技术的产生与应用之日起，世界各个国家都不遗余力地对转基因技术进行研究。而转基因食品作为转基因技术的代表，特别是在解决世界人口与粮食的矛盾中表现得特别突出，作用重大，在世界各国应用较为广泛。但就目前转基因食品领域的立法情况来看，有关转基因食品安全立法空白面较大，特别是对转基因食品的安全性争议以及国际上对转基因食品存有疑虑来讲，对转基因食品安全的法律问题更需深入研究。在转基因食品安全性尚未得到有效论证前，本文将以转基因食品概况作为切入点，具体分析国内外关于转基因食品安全的立法，目前立法存在的问题及缺陷，提出法律层面的规制意见。

一、 转基因食品概况

(一)转基因食品的定义

所谓转基因食品(Transgenic food)就是将某一待改变生物基因相对的生物基因当中的一种或多种基因，通过采用基因工程，从而将这种不同生物中的基因转入另一种生物的生物体内，并使新的生物体的基因得到改变，由此使得原来待转生物产生新的性质、形状和状态。用这类转基因生物原料加工生产的食品就是所谓的转基因食品。一般导入的“外源基因”，都是生物细胞中本身不存在的基因。因此，导入了外源基因的转移基因生物，将会因产生原来不能生产的多肽(蛋白质)而表现出新的生物学性状——表型。^[2]（P2）使得生物产生新的特性与功能，除了可以使用转基因技术以外，“改造”生物自身的基因同样也能达到基因的重新构造效果。这是我们常见的转基因生物的概念。

(二)转基因食品的发展现状

根据联合国人口与发展委员会的统计，截止到2015年12月31日，全世界约有70.57亿人。人口持续快速地增长已成为无可辩驳的事实，这一数字还将继续增长，预计到本世纪中叶，世界总人口将突破百亿大关。面对人口的快速增长，可耕地面积不断缩小等问题，全球性的环境问题将越来越突出，与之相对应的粮食问题会成为十分紧迫的现实问题。而粮食问题日渐凸显恰恰促进转基因食品的快速发展。

上世纪七十年代，转基因植物技术诞生。到了八十年代初，美国成为世界上最早进行转基因食品领域研究的国家，1994年作为世界首例商品化生产的可延缓成熟的转基因食品番茄诞生于美国。进入二十一世纪，转基因作物的种植步入快车道，发展相当迅速。1998年全球转基因植物种植面积仅2780hm²（公顷）。而美国占比74%，为各国最多，而中国仅占不到1%。转基因性状主要是抗除草剂和抗虫，分别占比77%和22%。2002年，全世界转基因作物种植总面积为5870 hm²，主要生产国为美国、阿根廷、加拿大、中国。^[3]（P79）主要农作物有：抵抗昆虫的玉米，抵抗杀虫剂的大豆，抵抗病虫害的棉花，富含胡萝卜素的水稻，耐寒抗旱的小麦，抵抗病毒的瓜类和控制成熟速度及硬度的西红柿等等。^[4]（P93）

 (三)转基因食品存在的争议

转基因食品存在以上众多优点，并且自从转基因技术在食品领域应用至今并未有足够证据表明食用转基因食品会对人体健康造成损害，目前为止，仍有许多国家正在种植转基因作物。但转基因食品是否有害、转基因食品是否会造成人体损伤这一未被证明的问题仍存在于科研当中，尽管科学界一致认为转基因食品是安全的，但人们仍然对转基因食品的安全性产生疑虑。无论是发展中国家还是发达国家，人们对这种来自人类加工而不是纯自然生产出的转基因食品难以信任，人们仍然相信所谓的“纯天然”的食物。^[5]（P3）基于此，各国消费者仍偏向于天然、绿色的有机食品。公众对于转基因食品的争议大体有以下几个方面：

1． 转基因食品的安全性尚未得到有效论证

转基因技术，自其诞生至今也不过几十年，所以它是一项新技术新发明，对于这项技术的研究，虽然日趋成熟，但其可靠性、安全性、危害性尚未得到科学有效的论证。作为生物技术领域最新发明的一种技术，在其产生应用中所引发的一系列安全疑虑，并没有一种有效的途径加以论证，对其应用后所引发的后果并没有有效的方法进行应对，因此转基因技术特别是在关乎人类健康的食品领域的应用显得格外引人关注。公众的疑虑主要集中在，两种不同的基因结合成新的基因，其产生是否对作物本身有害，而这一基因结合所带来的后果是否有害于人体健康，并且这种基因领域的应用和改变都是一个潜移默化的过程，当下转基因食品的应用没有经过长期的安全性研究和实验，不良效应可能要经过很多年才能显现出来。^[6]（P2）

2．转基因食品对生态环境的影响

“物竞天择，适者生存”是我们所熟知的自然法则，但转基因技术以及转基因生物的出现在某种程度上改变了这一法则。原因在于，转基因生物实质上是对自然生物的人工干预，人为地改变了生物的自然基因，使其基因得到某种强化，和其同类型的自然生物相比，转基因生物拥有其他非转基因生物所无法比拟的后发优势，更能适应非转基因生物所无法适应的自然条件，竞争优势相当明显，这样一来，曾经自然衡平的生态环境模式将被打破，转基因生物将以绝对优势打败非转基因，对生态环境的不利影响是相当巨大的。

3．造成基因污染的可能性不得而知

中科院植物所研究员蒋高明认为，转基因生物是将不同基因组合在一起，是人为干预的，并非出于自然形态所产生的，对于整个地球生态来讲，它属于“天外来客”。由于转基因生物繁殖能力极强，特别是近亲繁殖，因此，人类一旦无法控制转基因作物的繁殖，特别是近亲繁殖所产生的基因变异等，对地球生态链中基因的发展，其后果是不堪设想的。而与此观点截然相反的杨显奇认为，转入和非转入的基因在质上是一种蛋白质，进入人体后会被消化、分解成为水等小分子有机物，而不是将遗传信息整体带入人类的基因中。^[7]（P1）而且转基因食品中的转基因，来源很明确，提供这个基因的物种也是自然界存在的，其本身无毒，既不会变异也不会造成过敏等反应。所以不会造成 “基因污染”。

二、 世界主要国家地区关于转基因食品安全的相关规制

虽然转基因技术以及转基因食品对于解决当下人类发展困境来说，有很大的好处，但这并不能证明转基因食品是安全、可靠、无害的，世界各个国家和地区都采取非常谨慎的态度处理转基因食品。在生物科学界，其实并没有对转基因食品的安全性有较大的疑惑，恰恰相反，产生最大疑惑的是公众，而公众对转基因食品安全的担忧已然超出转基因食品安全性的范畴，尽管有专家学者，甚至是部分政府组织研究机构出面辟谣，也无法打消公众对转基因食品安全的担忧，因此，就需要通过权威的法律来加以规制。

（一）美国对于转基因食品安全的相关规制

自从上世纪七十年代转基因植物技术诞生以来，美国是世界最早进行转基因食品领域研究以及监管的国家。美国的转基因食品主要由三个部门，即美国食品与药物管理局（FDA）、农业部（USDA）和环保局（EPA）负责检测、评价和监督。农业部主管植物有害生物、植物牲畜；环保局主管微生物、植物农药、农药的新用途、新微生物；而食药局主管食品、饲料、食品添加剂、兽药、医药及医疗设备。^[8]（P39）在美国，任何一种转基因食品的生产都必须根据具体情况，经过上述三个机构中一个或多个审查，只是三个部门的侧重点不同。^[9]（P23） 

在标识制度方面，实行自愿标识制度。自愿标识是指法律并未规定必须对转基因食品进行标识，对于实质等同于同类传统食品的转基因食品，美国食品药品管理局坚持实行自愿标识制度。^{[10]（P157）} 

美国关于转基因的立法始于1987年，美国农业部制定的《作为植物有害生物或有理由认为植物有害生物的转基因生物和产品的引入》虽然经过多次的修改，但目前仍然在适用，它的内容涉及到了转基因生物的种植范围、申报程序等方面。美国转基因食品的法规指南主要有：联邦植物有害生物法7CFR340；GMO及其产品的申请内容与过程的简化；GMO及其产品:受控生物体的报告程序及解除控制的申请。 

（二）欧盟对于转基因食品安全的相关规制

欧盟国家对安全的重视程度相对于其他地区和国家来讲是非常高的，管理也相当的严格。但欧盟过于严格的管理也可说影响了转基因食品的发展，而且，欧盟各个国家在管理、法律方面存在分歧，许多国家没有按欧盟有关转基因食品管理体系来运行。^{[11]（P190）}

在欧盟，销售商如果想在欧盟销售转基因食品，至少要经过两道关口的准许，即所在的欧盟国家和欧盟。销售商销售转基因食品首先要向所在的欧盟国家提出申请，由首次接受申请国的主要管理机关进行先期的审查与评估。若这种转基因食品的风险在第一评估国法律允许的范围和框架内，即可在该国国内进行销售，而该国可以通过欧盟来告知其它成员国，如果其他成员国经过讨论没有提出相关意见之后，这种转基因食品即可在欧盟全境进行销售，如果个别国家提出相关问题和意见，则欧盟“食品科学委员会”会通过欧盟这一平台进行审查。

在转基因食品标识方面，出于对安全的考虑，欧盟实行的是强制标识制度并建立了转基因食品的追踪机制，目的是为了保证消费者的选择权与知情权，一旦发生问题，主管机构可以根据转基因食品包装上的标识快速追踪同批其他产品，确保问题产品处于可控的范围内。转基因食品在欧盟禁止冠上“有机”（organic）的名称。

（三）日本对于转基因食品安全的相关规制

日本的态度并不同于以上国家与地区，出于自身条件的特殊性，转基因食品对于狭小的日本来讲意义十分重大，但又由于转基因食品的安全性，日本也存在一定的质疑，可谓又爱又恨。出于这样一种态度，日本对于转基因食品的政策与立法可谓十分的灵活。与其他国家态度相比，日本采取折中的态度。

在日本，主要由文部科学省、通产省、农林水产省和厚生劳动省四部门负责监管，并建立了转基因食品安全的法律保障制度，即安全性审查制度、区别性生产流通管理制度、上市审批制度、产品标识制度等。日本对于转基因食品的立法可以追溯到1979年8月27日，由日本政府颁布的“重组DNA生物实验指南”后经过多次修改与修订，增加了转基因食品规制的条文，而到了20世纪末，日本将《农业基本》更名为《食品农业农村基本法》新法增加了保护消费者权益与食品安全的条文。为了更好地实施这部法律，日本政府又修改了《关于农林物资的规格化以及确定质量标识的法律》 ，其中规定生产着对生产产品要明确表述是否使用了转基因成分。二十一世纪初期，日本颁布了《转基因食品检验法》，该法明确了在进口转基因食品时进行抽样检查的要求。

三、 中国在转基因食品安全领域的相关立法及评析

（一）中国在转基因食品安全的相关立法

纵观我国转基因食品安全的立法，最早可以追溯到上世纪九十年代的《新资源食品卫生管理办法》（已废止）和《基因工程安全管理办法》（已废止），这两部法律曾分别规定了转基因食品生产审批和标识方法以及要求进行安全性评价，制定安全控制方法与措施。而就目前现行的转基因食品安全的法律来看，主要指1996年农业部《农业生物基因工程安全管理实施办法》、2001年国务院《农业转基因生物安全管理条例》、2002年农业部《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》、同年由卫生部颁布《转基因食品卫生管理条例》以及2009年全国人大常委会通过的新《中华人民共和国食品安全法》。这些法律法规都对中国转基因食品安全创设了法律规制，从立法的范围与要求来讲，对转基因食品安全的立法范围越来越大，采取的要求也越来越严格，并且立法正逐步走向完善。而在转基因食品标识方面，我国采取的标识制度比美欧日更为严格，规定只要食品或商品中含有转基因原料成分就要明确标识出来。

（二）中国在转基因食品安全立法方面的评析

由于中国并不是转基因食品的生产与消费大国，且中国对于转基因等生物技术的研究起步对欧美日来说比较晚，所以中国在此的相关法律并非完备，就目前中国在转基因食品安全方面的立法情况来看，多以行政法规与部门规章的形式对转基因食品加以规制。且目前的法规多具有临时性的性质，对于未来转基因食品发展方向并无太多条文加以规制。但我国对转基因食品安全方面的立法，充分表现了国家与公众对转基因食品采取了谨慎的态度，也表明了转基因食品的安全得到越来越多的重视，将转基因食品纳入法律管理体系虽有重要意义，但相对于美欧日等主要国家来说，还是存在一定的问题。

1． 转基因食品安全立法缺乏全面性体系性建设

目前的立法都是强调转基因食品的一个侧面，如2002年农业部制定的《农业转基因生物标识管理办法》，这部法规侧重于对转基因作物的标识进行规定，再如2002年由卫生部制定的《转基因食品卫生管理条例》，主要对转基因食品与以转基因产物为原料的食品的标识问题进行了规定。此外，2009年，新修订的《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全的风险检测与评估、许可、记录、标签以及追踪、召回制度和法律责任等进行了规定。截至目前，我国并未出台一部专门规制转基因食品安全的法律，现行法规都不稳定，应对突发情况的能力较差，一旦发生转基因食品安全问题，将难以对出现的问题进行认定。近年来，随着转基因技术快速发展，我国越来越需要一部全面、完备、体系严密的转基因食品安全法。

2.转基因食品监管分散、协调性不高

目前，我国转基因食品安全的管理工作由国务院牵头，农业部主要实施管理。但在实际管理中包括卫计委、科技部、环保部等部委都参与进去，农业部主要负责转基因食品安全的法规制定工作以及进口转基因食品与原料的审批工作，还包括转基因食品标识方面的监管，但其他部委的介入使转基因食品安全监管工作出现了交叉，部分监管出现真空地带，并且各部委之间缺乏必要的沟通协调机制，这样大大降低了转基因食品监管的有效性。从现有的转基因食品安全法及监管过程的实践来看，目前我国已初步建立了转基因食品安全的部分制度，但就转基因食品安全立法需要的监管体系与制度来看，仍然缺乏全面系统的体系，目前现有的部分制度体系也需要不断完善。

四、 转基因食品立法评析的启示

（一）立法保障转基因食品科研工作

在转基因食品对人体健康这一问题还没有确切的科学解释前，应通过立法，加强对转基因食品的继续研究。虽然当下国内外转基因食品有害的言论充斥着舆论界，但在科研界，转基因食品的安全性早已为学界所公认，但不能因此就认为转基因食品就一定是安全的，要本着科学、客观、实事求是的态度继续研究，直到发现最终答案。不可否认的是，转基因食品对于包括中国在内的部分国家而言，随着人口的不断增长以及耕地面积不断缩小这一客观事实，转基因对于破解发展难题与困境来说，是一大利器，是人类实现跨越式发展的重要途径，而在此之前，应着重研究转基因食品的安全性与可靠性。

（二）加强对转基因食品安全的立法

纵观我国对于转基因食品的立法，其数量与质量还是有很大的提升空间，而且进几年来，随着“互联网+”战略的推进，转基因食品以数以百倍的速度普及，越来越多的家庭、社会成员加入到转基因食品的消费群体当中来，消费者的基本权益如何得到有效保障，知情权、选择权、安全权等权利如何得到保障，这都需要通过立法来加以规制，而我国在这些方面的立法其实并不完备。而且，在转基因食品绝对安全尚不明朗的前提下，大多数家庭实际上更倾向于选择非转基因食品，这就需要通过立法来保障消费者有权选择非转基因食品和转基因食品，同时如何区别是否是转基因食品，这也需要通过立法规定转基因食品的标识制度。公众对于转基因食品的接受尚需时日，恰当的标识制度也符合公众逐渐接受的过程。

（三）建立有效的转基因食品监管体系

目前我国的监管体系存在着较多问题。针对这些问题，建议在纵向上，设立国务院转基因食品专管部门，各部委设立转基因食品监管联席制度，各省由省级政府设立转基因食品专管部门，建立省级转基因食品监管联席制度，各市设立市级转基因食品专管部门，建立市级转基因食品监管联席制度。考虑到不同部门拥有不同的资源与优势，在横向上，根据各级政府部门职能的划分，交由各职能部门管理，在具体监管中，采取联合执法模式，这样可以避免转基因食品监管职能不清、监管盲区、相互推诿等现象，整合各部门有效资源，协调统一管理保证公民舌尖上的安全。

（四）建立转基因食品市场法制体系

1.应加强转基因食品标识制度

虽然目前我国对转基因食品的标识制度已经有了进一步的发展，但转基因食品关乎人体健康，如何更为有效的管理转基因食品便显得十分紧迫。和社会中的人一样，转基因食品也应当通过立法，建立独有的“身份证”制度（即标识制度），借鉴其他发达国家的经验，转基因食品的标识主要涵盖了来源、不良反映、与传统食品的区别、转基因成分的含量等，且标识应位于包装主要区域，易于发现，通俗易懂。

2.建立转基因食品市场预警与评估机制

市场预警与评估机制作为转基因食品销售的风向标与指南，对于指导消费者消费转基因食品至关重要。通过建立转基因食品市场预警与评估机制，可以有效保证与预防转基因问题食品对人体危害的进一步扩散。

3完善转基因食品赔偿救助体系建设

赔偿体系建设关乎消费者的救济与损失补偿。消费者在食用转基因食品后，一旦发生威胁人身损害的排异反应，如何第一时间获得赔偿和获得多少赔偿，这都关乎消费者的基本权益。如何完善转基因食品保险制度的建设等，目前我国在这方面还没有完善的法律依据，亟待解决。

五、 结语

随着科技的继续的发展以及全球人口不断增长，转基因食品将会越来越多的出现在我们的生活中，通过我们对国内法律与制度的不断完善，我们相信，转基因食品法律法规的完善将会助推转基因技术的发展以及转基因食品的深入研究。全面、完善的法律，是法制国家根本的体现，转基因技术以及转基因食品安全若能得到法律的“保驾护航”，将会造福于全世界，解决制约人类生存与发展的瓶颈，人类必将实现跨越式发展！