西北地区生态文明建设法律保护研究 —以祁连山系列环境污染案为视角

前言

祁连山系列环境污染案是指近年来在祁连山保护区内因违规审批、未批先建导致局部生态环境遭到一系列严重破坏的系列事件。自2017年1月至10月期间,经甘肃省检察机关审查,甘肃省检察机关共批准逮捕了因涉及破坏祁连山环境资源犯罪案件8起的16人。对与祁连山环境造成重大破坏的相关人员共三十人移交至相关部门依法处理，并监督公安机关侦办相关案件。祁连山因其对我国西北部地区生态环境以及人文社会的重要性，所以本文从祁连山系列环境污染案事件为研究视角,探讨此典型破坏生态环境事件背后折射出的西北生态文明建设的法律保护问题，为西部生态文明建设的法制保障研究提供一点参考。
一、祁连山对于西部地区的生态环境的重要性

祁连山位于甘肃、青海两省交界处,是我国西北地区重要的水源涵养地，是黑河、石羊河及疏勒河的重要水源地。它在维护我国西北生态安全层面中发挥着重要且不可替代的作用，早在古代就被称为生命之线，尤其是对于河西走廊地区的意义重大，被当地人民称为母亲山，是西北地区的生态屏障。祁连山在河西走廊的水量比重中约占整个河西走廊地区总水量的80%,它补给供养着河西走廊地区和下游地区的500多万人口和面积。《中国国家地理》（2006年第3期）中详细叙述了祁连山地区在中国地理环境中发挥的重要作用，在东西绵延的过程中，来自太平洋的湿润季风气流让其称为西北地区的湿岛。祁连山让中国西北的沙漠地区缩小了大量面积，失去祁连山的作用，内蒙古和柴达木地区的荒漠将会连为一体，沙漠地区也将向东延伸至365bet体育投注网站_365体育投注账号被冻结_365网络科技地区。从水源和气候地形上分析，祁连山孕育了许多河流的水源，是河西走廊的母亲，也是丝绸之路诞生的主要原因。除此之外，祁连山的意义远远不止这些。①祁连山山脉是被一片干旱地区环绕着的高地。在它的北边接壤着的是戈壁和沙漠（北山戈壁和巴丹吉林沙漠）,它的南边紧挨着的就是柴达木干旱盆地,西边与库姆塔格沙漠比邻,它的东边就是我国着名的黄土高原。从整个地图上望去，祁连山就像延伸到西部干旱地区的一座潮湿的岛屿,与此同时祁连山的冰川冰雪融水从山上流向了荒漠地区。假设没有祁连山山脉的冰川融水滋润,内蒙古高原的沙漠将与我国三大内陆盆地之一的柴达木盆地的沙漠相连,直接逼近到青海-西藏高原。祁连山海拔5000米以上的山峰常年积雪，山峰高耸,积雪较多。海拔4000米以上的山地面积更是占了整个祁连山山脉面积的1/3。高耸入云的山峰截留了过往的气流和云团,也因此山上也形成了众多的雪山和冰川。祁连山共发现冰川3066条之多,总面积2062平方公里,这些雪山和冰川的储水量大约1320亿立方米,所以说祁连山山脉更是我国西北部地区一个巨大的固体水库。

二、祁连山生态环境破坏的主要问题及原因

(一)造成的主要问题

1.在祁连山保护区内非法开采矿产资源的行为比较突出。其中144项具有合法的探矿权和采矿权，在国务院划定祁连山自然保护区后，违规审批依旧存在，在违规审批的14宗中有3宗位于保护区的中心区域，缓冲区域存在4宗。大量的勘探和开采会严重损坏当地的生态环境，尤其是表层植被和水土流失问题日渐严重②。

2.违规水电设施问题突出，未经过政府相关部门审批，私自建设和运营水电设施。在黑河、石羊河和疏勒河流域内大约建有150多座水电站,其中42座水电站位于保护区内。由于设计、施工和运行中对生态流量的考虑不够,并且存在违规审批、未批先建、手续不全等问题，水电站建成投入使用后造成河流的下游地区水源不足，出现断流现象，严重破坏了下游的生态环境③

3.区域内企业非法排放问题突出。在祁连山区域内尤其企业管理人员的环境保护观念意识淡薄，资金投入严重不足，非法排放现象突出。位于保护区附近的巨龙铁合金公司长期排放大气污染物，在处理环节上不能达到相关规定标准。地方环保部门多次督促整改，并未取得应有的效果。石庙二级水电站长期经营过程中非法排污问题突出，致使河道生态污染严重。④

4、对于环境破坏后的整改力度不够。早在2015年下半年国家环境保护部门就曾经联合林业部门对祁连山地区生态环境问题约谈甘肃相关林业及政府领导。但是没有引起省级政府的重视，在约谈过程中地方政府瞒报、漏报采矿项目，对生态环境污染后的处置工作消极对待，截至2016年底，依旧存在七十二处生产设施未按照环境保护部和国家林业局的要求清理到位。⑤

（二）造成破坏的原因

1.作为管理部门，地方政府未明确按照中央部署全力贯彻执行。原甘肃省各级政府相关负责人并没有通盘考虑，缺乏全局意识，对祁连山生态环境的重要性意识不足。在实际工作中没有正确处理好保护生态环境和搞好经济发展之间的关系。在2016年，省政府相关部门组织开展过对祁连山地区生态问题的整治活动，由于没有抓典型处理案例，导致执行过程中力度不足，整改不到位。对于党中央的决策和部署意见，省政府及下级部门在部署和执行环节上进行了去改和变通。例如，根据省政府的意见马营沟煤矿下泉沟矿井需要进行关停，但省安全监管局开绿灯，依旧违背省政府批示，同意其复工。中共张掖市委常委对祁连山地区生态环保意识不够，认识不足，未将其纳入重点工作之列。对祁连山地区生态问题市委常委并没有组织安排专项部署，反而进一步加快保护区内违规项目的审批⑥。

2.我国部分地区省级环境立法保护力度不够。近年来, 《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》经过多次不断的修订。但部分规定并没有与《中华人民共和国自然保护区条例》中的内容取得一致。将其内部的部分内容进行缩减，如禁止在保护区内开矿采石等10项活动，缩减为三类，在缩减的部分规定中禁止的大部分是影响极其大，恢复极为困难的活动。剩下的三类活动都是对生态环境影响小，恢复快的活动。在2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》中竟然允许在保护区内进行采矿活动。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规保留在保护区内的11处煤矿。2015-2016年度张掖市委在对领导干部进行考核中，将环境资源类指标分值定为8至9分，与2013-2014年度比明显降低，说明当时市政府相关负责人生态环境保护意识存在很大问题⑦

3.当地政府对环境法律政策执行落实不够到位。只重视环境法律政策的制定,而忽视环境法律政策执行、评估、监控问责及公众参与等也是造成祁连山环境破坏问题的主要原因。在2013-2016年间，甘肃省政府没有追责相关生态环境不作为和乱作为的问题。虽然当时甘肃省的林业、土地、环保、水利等部门承担了改革和整顿任务,并且召开会议了并发布文件,但实施力度不够。省林业厅及保护区内的管理部门对其中违规项目监管严重缺失，对于违规破坏生态的行为缺乏认知和处罚力度。反而顶规审批，问题突出。在《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》修正中，作为省级审核部门，对其中的部分条规违背国家法规，未进行严格把关，最终导致条例审批一路畅通。在祁连山地区的生态问题整改中，政府部门单纯通过以会推动工作落实，落实文件的片面行为，导致现场督办落实不到位，执行力度不强⑧

三、祁连山生态破坏问题的解决对策

(一)切实加强环境保护问责整改

根据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和其他有关规定,按照党和政府同等责任原则,实行一岗双重责任、终身责任追究、权责一致的原则，党中央对祁连山的环境破坏案件作出了重要指示。对祁连山环境破坏案件相关责任单位和责任人进行严肃问责。这也表明了中央对贯彻习近平总书记强调的“绿水青山就是金山银山”的新发展理念的决心,以习近平同志为核心的党中央多次强调生态环境同经济发展具有同等地位，强化生态环境的保护，转变观念，改变行为方式，提倡绿色发展，摒弃破坏生态环境的发展模式。要有决心，有毅力做好生态环境保护工作。甘肃省相关部门应该继续加强祁连山环境问题整改力度和实效，关停相关污染企业，问责处理相关人员，及时修复污染问题，并加强今后环境问题治理能力。  同时新一届甘肃省委高度重视祁连山地区的生态建设，以全局高度坚定立场，并采取严厉措施整治地区环境问题，抓好组织建设和干部的作风建设，提高地区干部的思想认识，确保祁连山地区生态问题的整改落实到位。将中央的意见，层层落实到位，抓好干部的思想工作，认知贯彻执行党中央的决策，不打折扣。保持高度的责任心和觉悟，以果断措施，层层细化工作，认真部署，贯彻执行。严把质量关，将祁连山地区生态的修复工作提到议程上去，做好生态保护和修复工作。

(二)不断完善环境法律保护体系

从国家层面,根据环境资源问题的不断演变和社会经济形势的不断发展,要及时修改完善《环境保护法》等现行法律中不合时宜的内容，完善相关法律法规的制定，通过细化相关的文件规定，让环境保护工作有法可依、有规可罚，建立完善的法制体系。从而以适应生态文明建设在新时代发展的需要。从地方政府层面看,要不断强化地方环境立法,根据西北地区环境保护的特殊性和重要性,制定切实可行的地方法规制度,注重在不违反上位法的前提下制定更加严格细致的法规制度。同时,根据党的十九大提出的加快生态文明体制改革的要求,要树立起生态法治的理念,以法治的思维、法治的方法和法治的措施为指导,依拖生态立法、生态执法和生态司法,确保生态文明建设科学发展,使生态文明建设的法治理念深入人心并得以实现保护生态环境的目标。

(三)切实强化环境保护执法力度

环境执法手段作为最直接最有效的保护手段,它是环境保护和污染治理中及其重要的环节。因此,环境执法机关应当依法履行职责,严格按照法律执法，做到违法必究、执法必严。各级环境执法机构要不断提高执法人员执法水平,培训执法人员对于工作中涉及到的相关自然资源、环境知识和其他法律知识,增强执法人员对生态环境保护的责任感和使命感。全面提高执法水平,确保执法的正确性和合法性。对于不作为或者违法作为的执法人员,应依法予以惩处,以确保法律的严肃性和威严性。同时,负有环境执法权力的各个机关之间还应加强沟通与协调,避免重叠执法或出现执法空缺,坚决摒弃“有责任推诿扯皮，有利益争先管理”的做法，保障环境资源法律的顺利实施。

(四)继续加强环境司法保护力度

司法保护作为环境保护的最后一道防线和手段,是环境法律保护的落脚点。公法检机关应当针对环境案件以及其他公益诉讼案件,尽快做出更加完善的对接机制。加强公安机关的执法力度，对于破坏环境问题的行为严厉打击。检察机关应当依法对相关犯罪行为进行追究,努力形成对环境污染犯罪强有力的震慑力。同时,监察委要严肃查处环境污染背后的职务犯罪,努力解决环境污染监管失职渎职、不作为、胡作为等问题。法院要不断加强和完善环境审判专门机构的设立。据笔者所知,甘肃省高级人民法院于2017年6月设立了环境资源保护审判庭。祁连山环境污染案件发生后,甘肃省高级人民法院在最高人民法院的指导和甘肃省委省政府的支持下,各类环境资源专项法院迅速成立,甘肃矿区人民法院正式改制为环境资源类案件专项审判工作的中级法院。甘肃矿区人民法院也成为全国首个环境资源专门法院，甘肃全省14家基层人民法院也正式设立环境资源审判合议庭。在去年年底，祁连山林区法院成立，管辖河西走廊地区的五个自然保护区，其中包括祁连山保护区。

（五）进一步加强环境保护的社会监督

强化监督执法，有效控制环境污染，既是一项重要的任务，也是一项重要的责任。单靠环保部门监督很难落实整改措施，需要相关部门联合配合，综合执法，同时纳入社会公众监督。环境监督的氛围应在全社会形成。环境保护涉及广泛的行业，在一定意义上与之密切相关。1.积极推进环境宣传；2.加强法律法规宣传；3.发挥群众和社会团体的监督作用；4.端正态度。加强对环境保护监管的宣扬。形成政府落实，公众监督的模式。首先公众一旦发现环境污染问题，并将发现的问题反馈至环保相关部门，环保部门应当及时进行核实，并对于违法行为进行处罚，依法行使自身的职权。其次及时治理环境污染行为，防止生态继续恶化。同时基于核查情况，依法处置，并将处置结果及时反馈公众，接收公众监督执法。最后制定完善的奖励机制，通过核查情况对于生态环境保护具有突出贡献的个人和团体基于相应的奖励，目的在于进一步提升监督效果，形成长效机制。只有这样，才能表明政府对社会监督的重视和支持，激发社会监督环境保护的热情，增强社会各方保护环境的责任感和使命感。⑨

后记

祁连山环境污染系列案件是近年来甘肃省环境保护工作中发生的一次惨痛教训。各地应该以此案件为契机,认真学习贯彻党中央、国务院对于生态环境保护坚持的“绿水青山就是金山银山”的新发展理念,从政治的高度正确处理经济发展和生态环境保护的关系,不断结合本地区实际情况,及时从立法、执法、司法、政府监督、社会监督等方面完善生态环境保护制度,为生态文明建设提供法治的有力保障。

【参考文献】

[1]中共中央办公厅国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报- 《甘肃日报》- 2017-07-21

[2]中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报- 《人民日报》- 2017-07-21

[3]《网络（http://bjrb.bjd.com.）》  北京日报- 2017

[4]中央通报甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题-科技新闻-中国科技网首页- 《网络（http://www.stdaily.c）》- 2017

[5]潘文良《怎样推进环境保护社会监督》   《中国环境报》- 2011-05-20

[6]丁文广;刘迎陆;田莘冉;张慧琳《祁连山国家级自然保护区创新管理机制研究》 - 《环境保护》- 2018-03-151